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解讀 | 促進社會公眾參與立法,持續優化營商環境

來源:作者:發布日期: 2019-09-25

名 稱:解讀 | 促進社會公眾參與立法,持續優化營商環境

  王敬波

  中國政法大學法治政府研究院院長、教授

  改革開放40年來,政府立法工作的透明度和社會參與程度均得到了大幅提高。為提高政府立法工作的公眾參與度,國務院及其各部門和有立法權的地方政府法製機構在起草、審查行政法規草案或者規章草案過程中,逐步建立起了專家論證、公眾參與的工作機製、程序和方法,尤其對於重大或者關係人民群眾切身利益的草案,采取了聽證會、論證會、座談會或者向社會公布草案等方式向社會各方麵廣泛征求意見,探索建立聽取和采納意見情況的說明製度等。通過一係列的製度探索與創新,社會公眾參與政府立法和製度建設的渠道日益拓寬,政府立法的科學性、民主性不斷提高。但是,現實中仍然存在參與範圍有限、參與途徑不多,參與效果不彰,反饋機製不健全等問題影響立法的科學性,尤其是企業、行業協會、商會的意見和訴求在政府立法和行政規範性文件製定中反映得不夠充分,需要進一步合理選擇聽取意見對象、運用多種方式聽取意見、完善意見反饋機製、加強聯動協調,收集企業訴求信息。

  “法治是最好的營商環境。”習近平總書記在主持召開中央全麵依法治國委員會第二次會議時發表重要講話,深刻闡明法治和營商環境的關係。為解決立法和行政規範性文件製定中“對象選擇難”“利益平衡難”“訴求反映難”“監督檢查難”等問題,國務院辦公廳發布《關於在製定行政法規規章行政規範性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》,通過進一步科學劃分參與主體,拓寬參與途徑,提高立法的科學性和民主性,從而為優化營商環境築牢製度基礎。《通知》特別注重行業協會、商會、律師協會等社會組織的作用。社會是由不同的子係統構成的大係統,這些子係統相互作用,共同引導社會的發展。社會組織分布於不同行業、不同領域、不同地域,是社會治理的靜脈係統,充分發揮行業組織在立法中的作用,有利於將不同的係統和因素統一協調起來。《通知》重在從以下六個方麵著力:

  一、擴大聽取意見的廣度

  立法者必須全麵、客觀、細致、準確聽取不同社會群體的意見,尤其是利益相關者的意見。《通知》要求充分聽取有代表性的企業、行業協會、商會的意見,尤其當立法和行政規範性文件對不同企業、行業所產生的影響存在較大差別的,要注重聽取各類有代表性的企業和行業協會商會的意見,就是為了找到最大公約數,不斷提高立法質量。

  二、提高聽取意見的精準度

  《通知》明確政府聽取意見時,要充分關注企業、行業的“代表性”“差異性”“特殊性”幾個標準,從行業、地域、層級等角度,為立法和行政規範性文件製定過程中選擇聽取意見的群體進行了細致的畫像,有助於政府更加準確地選擇參與主體。《通知》提出注重全麵收集和了解企業對製度建設的訴求信息,主動了解企業所需和困難所在,促使立法和製度建設更加有的放矢。

  三、提高聽取意見的實效度

  立法公開征求意見製度已經形成多年,但是社會參與程度不高,其原因多樣,既有社會認知度的問題,也有走過場的形式主義。《通知》中提出的探索建立政府征求意見平台,與知名商業網站、影響力較大的行業協會商會的網站建立鏈接,探索在行業協會商會建立基層聯係點等措施,可以更好地讓社會意見到達立法機關。立法者要通過多種方式,引導企業和行業協會商會圍繞主要問題和不同意見,進行充分有效的討論。

  四、增強聽取意見的可信度

  由於立法參與製度的不夠完善,造成有時政府選擇的“代表”代表性不足,甚至公眾產生“被代表”的質疑。《通知》規定,對於爭議較大、分歧較大的問題,引入相對中立的專業機構和第三方參與立法調查和評估,對於增強聽取意見的可信度具有重要作用。

  五、加強意見的回應度

  政府的回應與社會參與的積極性之間相互促進。“熱度”取決於“回應度”。如果長期得不到政府的回應,社會的參與熱情會受到打擊,甚至因此質疑參與的有效性,進而影響政府公信力。《通知》規定,要通過多種方式反饋意見采納情況,對於相對集中的意見未予采納的,要通過適當方式進行反饋和說明。對立法和製度建設過程中各種爭議和質疑的“解疑釋惑”,有助於加強與社會公眾的互動,廣泛凝聚社會共識,降低法律實施和製度執行中的行政成本和社會成本。

  六、加大製度執行的力度

  聽取意見在以往實踐中有時容易走過場。《通知》要求加強組織領導,健全工作機製,加強監督檢查,建立健全行政法規、規章、行政規範性文件的動態清理製度,加大合法性審核力度,強化製度實施效果,提高製度的硬度和實施的力度。

  《通知》立足於優化立法和製度建設中聽取意見的方式、途徑等,不僅有助於提高立法和製度建設的科學性、民主性、針對性、有效性,而且,企業、行業協會、商會和律師協會等社會組織通過參與立法和製度建設,進一步提高參政議政的能力和水平,有助於構建更加“親”“清”,和諧的政商關係、政社關係,加快國家治理體係和治理能力現代化的實現。

  (來源:司法部)

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